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唐开芬诉曲靖市司法局行政赔偿案

2016-02-03 09:05:39 来源: 网络

行政机关职权变更后,如何确定赔偿义务机关
——唐开芬诉曲靖市司法局行政赔偿案
【裁判要旨】行政机关作出行政行为后职权变更,相对人因行政行为产生损害后果,赔偿义务机关应当确定为继续行使其职权的行政机关。
【索引词】行政机关职权变更 赔偿义务机关 
案情
原告唐开芬,曾用名唐克粉,女。
被告曲靖市司法局。
经审理查明:200228日,会泽县戒毒所调整戒毒室人员,准备安排从昆明长坡戒毒所带来的33名戒毒人员,在该所第三大间10号戒毒室的戒毒人员得知后便商议要惩罚新来的戒毒人员。当晚21时许,从昆明长坡戒毒所带来的戒毒人员余书德等人被分到第三大间9号戒毒室后,9号、10戒毒室的人员互发信号后,9号戒毒室的人员即对余书德等人进行殴打。戒毒人员分别于29日上午、下午及213号晚饭后又多次殴打余书德。随后余书德出现反常现象,参与殴打余书德的人员见状后才向戒毒所报告,戒毒所值班人员即将余书德送到医院抢救,余书德因伤重于当天下午死亡。经公安机关法医鉴定为:余书德系被钝性外力击伤全身多处多发性肋骨骨折,内脏破裂大失血死亡。2002930日,会泽县人民法院作出(2002)会刑初字第304号刑事判决书,认定会泽县戒毒所所长李培贵在担任戒毒所所长期间,不正确履行其职责,对工作马虎草率。特别是在2002213日,余书德因被连续殴打致伤无法出室活动,当天李培贵值班也未按规定查明原因及按规定查房,致使余书德又一次被打致死。以李培贵犯玩忽职守罪对其判处有期徒刑一年,缓刑二年。李培贵对该判决不服,向曲靖市中级人民法院提出上诉,经曲靖市中级人民法院审理后作出(2002)曲刑终字第412号刑事裁定书,驳回上诉,维持原判。同年1017日,会泽县人民法院作出(2002)会刑初字第343号刑事判决书,以故意伤害罪对参与殴打余书德的吸毒人员分别判处了有期徒刑,但对民事赔偿部分未作处理。
按照云南省人民政府办公厅云政办发(2010191号《关于印发云南省强制隔离戒毒工作职能移交实施方案的通知》及中共云南省委专题会议纪要(13)要求:在全省范围内实现强制隔离戒毒职能整体移交,公安机关不再承担强制隔离戒毒职能,由司法行政部门承担。根据云南省强制隔离戒毒工作职能移交实施方案,会泽县戒毒所的强制隔离戒毒职能已于20101126日至1231日移交给曲靖市司法局。
20119月,会泽县公安局向余书德家属邮寄送达了会公刑鉴通字(2011174号鉴定结论通知书,原告才知道其子余书德的死亡原因。2012年,原告以唐克粉的名义向被告曲靖市司法局申请要求国家赔偿,曲靖市司法局经审查后以其不是赔偿义务机关为由作出曲司不受字(20131号决定书,不予受理唐克粉的国家赔偿申请。后原告向被告提出将赔偿申请人唐克粉变更为唐开芬作为赔偿申请主体,要求曲靖市司法局对其赔偿申请作出新的决定,被告曲靖市司法局以其不是赔偿义务机关为由于2013321日作出曲司决字第(20132号决定书,不予受理唐开芬的国家赔偿申请。
原告唐开芬诉称,200228日,原告之子余书德进入会泽县戒毒所接受强制戒毒,时任戒毒所长的李培贵没有按照规章制度履行责任,致使戒毒所管理混乱,造成余书德分别于28日、9日、10月、13日被其他戒毒人员数次残忍殴打致死。会泽县戒毒所对入所人员未按规定进行体检,甚至在余书德死后,李培贵指使下属伪造虚假的余书德入所体检表,企图掩盖事实。由于李培贵工作的失职致使会泽县戒毒所管理混乱,造成余书德死亡的严重后果,李培贵被会泽县人民法院和曲靖市中级人民法院认定犯玩忽职守罪并判处刑罚。20119月,会泽县公安局送达了会公刑鉴通字(2011174号鉴定结论通知书,据此原告才知道余书德非正常死亡及原因。经向赔偿义务机关曲靖市司法局申请国家赔偿未果,故向法院起诉要求被告曲靖市司法局作为国家赔偿机关承担相应的赔偿责任。
被告曲靖市司法局辩称,原告的申请不符合行政赔偿诉讼受理条件。第一、从法院送达给我局的应诉材料可看出,原告并未向法院提起行政赔偿诉讼,而是向法院申请行政赔偿。第二、按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定,赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提,但现有材料中均无证据证明原告已向会泽县公安局提出过赔偿申请以及会泽县公安局对其赔偿申请做出过任何处理的依据,因此原告向法院提交的国家赔偿申请书因缺乏赔偿义务机关先行处理的前提不具备直接起诉的受理条件。第三、我局不是本案的法定赔偿义务人,因此原告向我局提出的申请以及我局作出的不予受理决定不能作为申请人已向行政机关提出申请以及行政机关处理未果而具备直接向法院起诉的条件看待。《强制戒毒所管理办法》第五条规定:“强制戒毒所的管理由设立强制戒毒所的公安机关负责。”原会泽戒毒所是会泽县公安局管理并行使职权的行政机关所属机构,虽然20101015日云南省委、省政府决定将公安机关强制戒毒职能移交给司法劳教部门,但这一职能移交的事实并未导致会泽县公安局被撤销,因此会泽县公安局仍然是本案的法定赔偿义务机关。我局不是赔偿义务人,无权受理并处理原告的行政赔偿请求,因此我局对原告的赔偿申请作出不予受理决定正当合法。人民法院不能将我局的决定视为赔偿义务机关先行处理的前提条件,将原告的赔偿申请视为起诉并予以受理。请求法院裁定驳回原告的起诉。
审判
曲靖市麒麟区人民法院经审理认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:……(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”本案原告唐开芬之子余书德在会泽县戒毒所接受强制戒毒期间,因戒毒所未履行应尽的职责,监管不善,对余书德因被连续殴打致伤无法出室活动,戒毒所值班人员也未按规定查明原因及按规定查房,致使余书德又一次被多人殴打致死的后果,虽然造成余书德死亡的直接原因是被他人多次殴打,但其死亡后果与会泽县戒毒所未尽到监管职责存在一定的因果关系,因此原告唐开芬对其儿子余书德的死亡后果有获得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第五款规定:“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的,撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”本案会泽县戒毒所以及会泽县公安局虽然并未被撤销,但会泽县戒毒所的行政职权已移交给被告曲靖市司法局,曲靖市司法局作为继续行使会泽县公安局戒毒所行政职权的行政机关是本案的赔偿义务机关。原告主张要求被告对其子余书德的死亡后果承担赔偿责任的请求符合法律规定,本院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十四条第一款第(三)项规定:“侵犯公民生命健康权的,赔偿金按照下列规定计算:……(三)造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工平均工资的二十倍。对死者生前抚养的无劳动能力的人,还应当支付生活费。前款第二项、第三项规定的生活费的发放标准参照当地最低生活保障标准执行。被扶养的人是未成年人的,生活费给付至十八周岁止;其他无劳动能力的人,生活费给付至死亡时止。”原告主张要求赔偿丧葬费、死亡赔偿金及被扶养费生活费请求合法,但主张要求丧葬费及死亡赔偿金分别计算与法律规定不符,本院不予支持。最高人民法院关于2014年做出的国家赔偿决定涉及侵犯公民人身自由权赔偿金计算标准的通知:根据国家统计局2014527日发布的2013年城镇非私营单位在岗职工年平均工资(即原“全国在岗职工年平均工资”)数额,2013年城镇非私营单位在岗职工年平均工资为52379元。原告丧葬费及死亡赔偿金总额为52379元×20=1047580元。经查,曲靖市2014年度最低生活保障标准为每月315元。虽然法律规定无其他劳动能力的被扶养人生活费给付至死亡时止,但为便于案件执行,被扶养人生活费可参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十八条规定计算二十年,六十周岁以上的,年龄每增加一岁减少一年,七十五周岁以上的按五年计算。原告唐开芬现年67周岁,且有四个子女,其应得的被扶养人生活费为(315×12个月×13年)÷4=12285元。虽然原告之子余书德是在会泽县戒毒所强制戒毒期间死亡,但造成其死亡的直接原因是被同室吸毒人员殴打致死,会泽县戒毒所未尽到监管职责与余书德的死亡后果仅有一定的因果关系,因此本案的赔偿应考虑致害人的行为过错及戒毒所的监管失职与余书德的死亡后果之间的责任比例,本院确认被告应承担的责任比例为20%《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定:“有本法第三条或者第十七条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。”原告唐开芬的儿子死亡确实给其精神上造成一定伤害,理应得到精神损害赔偿,但其主张要求赔偿精神损害抚慰金50000元计算过高,本院不予支持,本院酌情支持精神损害抚慰金5000元。被告曲靖市司法局辩解其不是本案赔偿义务机关的理由与法律规定不符,本院不予采纳。综上,麒麟区法院一审判决一、由被告曲靖市司法局赔偿原告唐开芬丧葬费、死亡赔偿金、生活费、精神损害抚慰金合计216973元,限于本判决生效后15日内履行。二、驳回原告唐开芬的其他诉讼请求。
曲靖市司法局不服提出上诉,认为一审法院混淆了行政职权和行政职能的区别,错误认定了本案的赔偿义务机关;继续行使职权的行政机关未赔偿义务机关的前提是原赔偿机关被撤销,而本案的原赔偿义务机关未被撤销,一审判决扩大了法律适用的限制条件,请求二审法院撤销原判。
二审法院经审判,认为一审法院的事实认定清楚,法律适用正确,审判程序合法,判决驳回曲靖市司法局的上诉,维持原判。
评析
本案中,原被告双方对案件事实并无争议,争议的焦点为赔偿义务机关主体的确定。本案特殊之处在于,余书德死亡时强制戒毒职能属于公安机关,原告申请国家赔偿时,强制戒毒职能已经由公安机关整体移交给司法行政部门。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款规定:“赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的,撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”该条文并未对行政机关职能变更但未撤销的情形进行规定。
笔者认为,针对此类情形,应当确定正在履行相关职能的行政机关作为赔偿义务机关。
行政机关是依据法律规定而设立的,代表国家依法行使行政权,组织和管理行政事务的国家机关,行政机关的具体职能也是由职权部门根据法律法规授予的。行政机关在获得职权时,也应当承担因该职权带来的义务和责任
《国家赔偿法》第七条第五款 “赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关”。从条文文理来看,强调的是“继续行使职权”。所以,应当运用目的解释的方式,理解立法机关对确定赔偿义务机关的基本观点,即是否具有相应职权是确定赔偿义务主体的重要前提。
《中华人民共和国行政复议法》中确定的复议原则是:“向部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议”。其内核是,进行复议的行政机关应当对作出行政行为的行政机关存在监督、管理或者业务指导职责。反过来讲,若对作出行政行为的行政机关无监督、管理或者业务指导职责,则不能对该行政行为进行复议。所以,因一个行政行为导致的责任,能够约束到的行政机关除了作出该行政行为的行政机关外,就是对作出行为的行政机关具有监管职责的“主管部门”。
笔者认为,行政诉讼确认责任主体的方式与民事诉讼是相区别的。行政诉讼中,责任主体的确定是行政机关是否履行或者未履行相应职权,不需要对具体事件的发生或者造成结果具有直接的因果关系,也就是说确立责任主体要看行政机关是否具有相应职权。
简单来说,就是说不管这个职权是本身就有的,还是变更过来的,只要你现在具有这个职权,你就应当确定为责任主体。
以此分析本案,便可得到一条清晰的脉络。造成余书德死亡的直接原因是其他吸毒人员的殴打,戒毒所因具有管理职权而未履行到位,所以对余书德的死亡负有责任。就当时(职权未移交时)而言,公安部门因为是戒毒所的主管部门,当然因对戒毒所的管理疏忽负责。
但在原告向法院提起行政赔偿诉讼时,强制戒毒职能已经整体转交给曲靖市司法局,也就是说此时戒毒所的主管部门已变更为曲靖市司法局。作为强制戒毒的职能部门,以及戒毒所的主管部门,曲靖市司法局应当对因戒毒所管理不善导致的损害行为承担赔偿责任,余书德死亡时,戒毒所主管部门为公安机关这一原因,不能作为曲靖市司法局排除自己责任的理由。
所以,法律虽未明确规定行政机关职责变更后,赔偿义务机关如何确定。但依据行政法相关理论以及对现行法律的分析,由继续行使其职权的行政机关作为赔偿义务机关,更符合法律精神。

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